Неблагоприятная ситуация по утилизации медико-биологических отходов, сложившаяся в России, представляет реальную угрозу здоровью нации и экологической безопасности государства. Она усугубляется отсутствием экономически эффективных нормативноправовых, институциональных и организационных условий в области обращения с опасными отходами. Начиная с этого номера, начинаем публикацию цикла статей, посвященных экологическим аспектам обращения с опасными и медико-биологическими отходами. Цель публикации — помочь заинтересованным структурам эффективно и грамотно организовать работу с данными отходами на федеральном уровне, создать наиболее оптимальную бизнес-модель управления потоками этих отходов. В первой статье цикла повествуется о проекте концепции формирования трехуровневой системы обращения с опасными и медицинскими и биологическими отходами, пилотный вариант которой с успехом был реализован в подмосковной Дубне.

Проблема формирования безопасной и эффективной системы обращения с отходами потребления — одна из наиболее сложных экологических проблем в Российской Федерации: на федеральном, региональном, муниципальном и учрежденческом уровнях. По оценкам специалистов, проблема возникла из-за отсутствия единого организационного, методологического и технологического подхода при формировании отходоперерабатывающей индустрии, что, как следствие, привело к созданию иррациональных моделей управления отходами и программ по их реализации на региональном уровне. В России практически отсутствует индустрия, обслуживающая сферу обращения отходов производства и потребления. До сих пор государство не ставило перед собой задачу по формированию социального заказа — создание нормативного, финансового и технического базиса отходоперерабатывающей индустрии, обеспеченной специально подготовленными квалифицированными кадрами.

Обращение с медицинскими и биологическими отходами (далее — МБО) занимает особое место в силу потенциальной экологической, эпидемиологической и токсикологической опасности этих отходов. Поэтому при решении проблем с МБО необходимы совместные действия специалистов практического здравоохранения, бизнес-сообщества, научных институтов, ветеринарных служб и других заинтересованных государственных структур. В Российской Федерации пока не сформировался социальный заказ на решение правовых, административных и финансово-экономических вопросов в сфере обращения МБО, стимулирования хозяйствующих субъектов и контрольно-надзорных органов к созданию и последовательной реализации целостной системы в данной сфере.

Актуальность решения проблемы в сфере обращения с МБО и необходимость ее решения прямо соотносятся с решением следующих приоритетных задач социально-экономического развития Российской Федерации:

• эффективное противодействие угрозам ухудшения экологической ситуации, связанным с увеличением объемов образования МБО;
• преодоление технологического отставания России от ведущих стран мира в сфере обращения с опасными отходами (включая МБО) и недостаточной инновационной активности российского малого и среднего бизнеса в данной сфере;
• формирование индустрии малоотходных и безотходных технологий в сфере обращения с опасными отходами (включая МБО);
• формирование инновационной деятельности по внедрению энерго- и ресурсосберегающих технологий в сфере обращения с опасными отходами (включая МБО);
• улучшение экологической ситуации в субъектах РФ;
• создание новых рабочих мест на муниципальном и региональном уровнях.

Экологическая безопасность при обращении с МБО

С учетом международных стандартов основными принципами экологически безопасного обращения с МБО являются:

1. ответственность органов государственной власти за обеспечение благоприятной окружающей среды и безопасных условий проживания человека (при осуществлении деятельности в сфере обращения с отходами);
2. предотвращение или сведение к минимуму образования опасных отходов, уменьшение степени их опасности;
3. разделение (сортировка) отходов в местах их первичного образования (при сборе и подготовке к дальнейшему обезвреживанию и переработке);
4. приоритет термического обезвреживания МБО перед их утилизацией;
5. приоритет обезвреживания отходов перед их захоронением;
6. юридическая и финансовая ответственность производителей отходов за экологически безопасное обращение отходов;
7. доступность для общественности информации любого уровня в области обращения опасных отходов;
8. использование научно-технических достижений в целях реализации малоотходных и безотходных технологий;
9. участие в международном сотрудничестве в области обращения отходов.

Основные цели и задачи Концепции формирования системы обращения с МБО

Цели Концепции:

• создание нормативной и технологической базы для реализации единой государственной политики в сфере обращения с МБО на всех уровнях управления;
• обеспечение стабилизации, а в дальнейшем сокращения и ликвидации загрязнения окружающей среды МБО;
• повышение эффективности деятельности соответствующих структурных подразделений системы на федеральном, региональном и местном уровнях в области управления МБО.

Стратегические задачи Концепции:

• организация и обеспечение научно-исследовательских и опытноконструкторских разработок, направленных на создание перспективных ресурсосберегающих и малоотходных технологий, эффективных средств и методов обезвреживания МБО;
• создание системы управления обращением с МБО, построенной на основе организационно-управленческих, правовых, нормативных, экономических, информационных и контрольных регуляторов;
• реализация пилотных проектов по обезвреживанию и ликвидации МБО для последующего тиражирования (как начальный этап крупномасштабного решения проблемы и технического перевооружения на основе ресурсосберегающих и малоотходных технологий).

Тактические задачи Концепции:

• организация, обустройство объектов временного размещения отходов на территории существующих профильных учреждений; для вновь строящихся или проектируемых учреждений — внесение соответствующих разделов в проектную документацию;
• проведение государственной экологической экспертизы проектной документации по строительству, обустройству, эксплуатации предприятий для обезвреживания МБО;
• ввод в эксплуатацию и реконструкция объектов размещения отходов с соблюдением всех экологических требований, предусмотренных проектной документацией;
• создание типовых схем внутриучрежденческого сбора, временного хранения, учета образования и размещения МБО в соответствии со специализацией учреждения;
• организация внутриучрежденческой системы производственного контроля на местах временного хранения и обезвреживания МБО;
• разработка и утверждение внутриучрежденческих нормативов образования и размещения МБО в соответствии со специализацией учреждения.

Основные мероприятия Концепции

Оптимизация разрешительной системы природопользования и экологической экспертизы. Рынок услуг обезвреживания опасных отходов, особенно МБО, имеет высокую степень монополизации и низкий уровень конкуренции. Как правило, на муниципальном или городском уровне основной объем услуг оказывает однадве компании. Простой анализ показывает, что появление на рынках оказания услуг по обращению МБО новых игроков связано с рядом экономических и административных барьеров, к которым, в первую очередь, относятся значительные первоначальные затраты и крайне сложная процедура лицензирования деятельности.

В целях устранения указанных трудностей в Концепции (в качестве стимулирующих мер) предлагается проведение лицензирования деятельности по обращению с МБО в заявительном порядке и в соответствии с региональным профессиональным стандартом. Региональные программы формирования систем по обращению с МБО должны содержать меры по развитию конкуренции и расширение правоприменительной практики в данной сфере со стороны природоохранных и надзорных органов.

Профессиональная ответственность и риски хозяйствующих субъектов в сфере обращения МБО должны быть застрахованы.

Систематизация, экологизация и совершенствование законодательства в сфере обращения МБО, включая страхование ответственности хозяйствующих субъектов. В настоящее время имеются различные терминологические несоответствия в правовой нормативной базе, затрудняющие разработку законодательных актов в сфере обращения МБО. Эти отходы нельзя в полной мере относить к отходам производства и потребления, так как обращение с ними идет на принципиально иной основе: например, соблюдение отдельных требований к отходам производства и потребления (таких как минимизация их образования и рециклинг) могут негативно отразиться на качестве оказываемой медицинской помощи в случае применения этих требований к медицинским отходам.

Поэтому одним из основных результатов реализации Концепции должна явиться разработка и внедрение эффективной национальной системы обращения с МБО, включая гармонизацию российской нормативной базы с нормами международного права. Также следует ужесточить контроль над правоприменительной практикой соблюдения природоохранного и санитарно-гигиенического законодательства в сфере обращения МБО и обеспечить проведение мониторинга технологий и оборудования, применяемого при обращении МБО.

На современном этапе развития российской экономики следует сформировать законодательную базу для страхования ответственности хозяйствующих субъектов за вред, наносимый окружающей среде, при обращении с МБО с учетом следующих факторов:

• необходимости экспертной оценки предварительных условий страхования при формирования законодательства о страховании ответственности за вред, наносимый окружающей среде при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в целом, и в отношении обращения с МБО в частности. Риски загрязнения, связанные с транспортированием опасных отходов, относятся к типам экологических рисков, имеющим наиболее высокие страховые возможности; в то же время попрежнему остаются недостаточно проработанными методически такие аспекты, как точный подсчет вероятных потерь и моральный ущерб;
• учета потенциальных недостатков обязательного экологического страхования применительно к МБО. Необходимо сочетание этого вида страхования с другими системами, например, с фондами взаимного страхования или формирование эффективного механизма финансового обеспечения договоров обязательного страхования;
• необходимости разработки стандартной (общепринятой) методологии оценки риска в целях обеспечения единообразия подходов и гласности в оценке риска. Следует продолжить дальнейшее изучение возможности применения методик ЕС в условиях России;
• определения места экологического страхования в общей экологической политике. Например, в целях внедрения наилучших доступных технологий можно использовать стимул в виде сокращения страховых премий.

Научно-техническое обеспечение.

Научно-техническое обеспечение при разработке региональной (муниципальной) системы обращения с МБО следует формировать с учетом наилучших доступных технологий, принятых в этой сфере.

Этап сбора и транспортирования МБО должен быть обеспечен унифицированными одноразовыми герметичными и прочными контейнерами в соответствии со специализацией учреждения.

На этапе обезвреживания МБО следует использовать технологии, которые могут гарантировать безопасность для персонала и окружающей среды при временном хранении МБО и их загрузке в установки (печи) сжигания, а также в процессе собственно сжигания.

В рамках научно-технического обеспечения экологической безопасности в сфере обращения с МБО следует:

• провести научные исследования по оценке эпидемиологической эффективности проводимых мероприятий (в том числе профилактических): стерилизация, дезинфекция, организация внутриучрежденческого сбора, временного хранения, обезвреживания аппаратными методами медицинских и биологических отходов;
• привлечь потенциал профильных кафедр медицинских и ветеринарных ВУЗов для комплексного совместного проведения исследований влияния уровня организации обращения с МБО как наиболее важного направления профилактики внутрибольничных инфекций (ВБИ) и эпизоотий.

При этом следует учитывать следующие компоненты системы обращения с МБО в профильном учреждении:

• методики сбора отходов, их предварительной обработки, транспортирования, временного хранения, на основании которых действует персонал;
• утвержденные требования к качеству и конструкции упаковочных материалов, контейнеров и внутриучрежденческих транспортных средств, что обеспечивает экологическую безопасность при обращении с МБО;
• правила и инструкции для персонала, так или иначе задействованных в схеме обращения с отходами;
• наличие маркировки и кодовое обозначение упаковки (символы) для идентификации подразделения, осуществившего сбор отходов и контроля над их технологическим циклом;
• наличие системы обучения и просвещения персонала;
• постоянно действующий контроль за выполнением всех решений на каждом уровне управления в данной сфере.

Экологическая пропаганда и участие общественности. Наиболее оптимальным видом деятельности экологической общественности следует считать государственно-общественное партнерское взаимодействие с органами исполнительной власти при подготовке и реализации решений экологической направленности. Общей правовой базой для взаимодействия экологической общественности с органами исполнительной власти являются федеральные, региональные и местные законы, предоставляющие общественным объединениям определенные права.

Сотрудничество общественности с органами исполнительной власти может стать полезным:

• для подготовки концептуальных решений в сфере обращения с МБВО на уровне региона или города;
• противодействия системе «подавления» малого бизнеса;
• снижения противостояния «общество — органы власти»;
• участия общественных некоммерческих организаций в подготовке и принятии решений, а также в контроле над их реализацией.

Этапы и механизм реализации Концепции

Этапы реализации Концепции:

• создание рабочей группы по реализации мероприятий Концепции;
• разработка объектовых программ по организации и проведению мероприятий в муниципальных образованиях региона по формированию муниципальных системы обращения с МБО;
• проведение анализа действующей региональной системы образования МБО, их сбора, транспортирования и обеззараживания;
• разработка аналитических таблиц для определения количественных и структурных показателей образования МБВО в ЛПУ региона;
• разработка региональных стандартных процедур обращения с МБО.

Механизм реализации Концепции. Государственным заказчиком является администрация региона, на территории которого осуществляются мероприятия, изложенные в Концепции. Текущее управление осуществляется управляющей компанией, с которой государственный заказчик заключает на конкурсной основе договор по реализации мероприятий Концепции.

Для контроля за ходом выполнения Концепции учреждается региональный Экспертный совет, в состав которого могут войти ведущие специалисты в данной области, а также представители научных и общественных организаций.

На основании устанавливаемых показателей и анализа хода выполнения проектных мероприятий государственный заказчик ежегодно подготавливает бюджетные заявки на ассигнования из федерального (регионального) бюджета для финансирования мероприятий, предусмотренных Концепцией, и направляет их в соответствующие органы исполнительной власти.

Источником финансирования мероприятий регионального значения являются бюджетные и внебюджетные (целевые кредиты коммерческих банков и др.) средства.

Государственный заказчик организует экспертные проверки хода реализации мероприятий Концепции; при этом главное внимание следует уделять срокам выполнения мероприятий, целевому и эффективному использованию выделенных и используемых средств управляющей компанией. По результатам экспертных проверок Государственный заказчик готовит заключение и предложения о продолжении работ и финансировании мероприятий за счет средств федерального и регионального бюджетов, о продлении сроков, а также по другим вопросам реализации мероприятий проекта.

Трехуровневая система обращения с опасными отходами в субъекте РФ

Система обращения с опасными отходами в субъекте РФ реализуется на трех уровнях управления: региональном, муниципальном и внутриучрежденческом. Реализация Концепции на региональном уровне направлена на усиление регулирующей функции государственной системы управления обращением с МБО, повышение эффективности действующей государственной управленческой инфраструктуры, разработку и апробацию новых подходов и нормативных актов, совершенствование порядка их исполнения, а также обучение специалистов организаций обращению с МБО.

Подобная система (в пилотном варианте) создана в подмосковном городе Дубне и может быть тиражирована в других муниципальных образованиях и регионах РФ, что обеспечит проведение действенного контроля и предупреждающих (или корректирующих) мероприятий, направленных на экологически безопасное обезвреживание МБО, а также планирование их образования и размещения.

При реализации предлагаемой системе в конкретном регионе необходимо:

1. Провести инвентаризацию (составить список и схему-карту расположения) всех лечебно-профилактических учреждений (ЛПУ) в районе, включая государственные и коммерческие.
2. Для каждого ЛПУ провести оценку уровня материально-технического обеспечения в течение всего года (с учетом сезонных колебаний).
3. Классифицировать и оценить количество острого медицинского инструментария (одноразовые шприцы, скальпели и др.).
4. Провести анализ обращения с отходами, включая практику их обезвреживания и удаления; выявить объекты с нарушениями практики обращения, требующие срочных действий.

На муниципальном уровне необходимо осуществить проведение прединвестиционных исследований образования МБО в ЛПУ муниципальных образований. Результаты прединвестиционных исследований позволят переориентировать муниципальную политику принятия решений, основываясь на знании фактических объемов образования отходов и необходимости снижения их негативного воздействия на окружающую среду.

Разработка единого документа, определяющего взаимосвязь перечня конкретных мероприятий и ответственность исполнителей на каждом этапе обращения с МБО, делает возможным внедрение действенных и безопасных процессов, реализующих систему обращения с МБО:

• на этапе образования МБО требуется структурный анализ базовых источников их первичного образования, типологическая классификация — определение класса опасности отходов, разработка и строгое соблюдение соответствующих нормативов. Сортировка МБО категорически запрещается, особенно медицинских отходов класса Б и В. Раздельный сбор МБО в месте их первичного образования должен осуществляться на основании подробных инструкций и правил, а также при наличии специализированной тары и инвентаря, что является ключевым звеном на этапе выделения опасной части отходов из общего потока отходов. На этом этапе собранные МБО проходят процедуру обеззараживания, изолируются и маркируются;
• внутриучрежденческое перемещение, временное хранение и учет — важный этап в системе обращения с МБО, от соблюдения условий безопасного обращения с которыми во многим зависит эффективность всех последующих процессов. Важная составляющая этого этапа — информационно-документальная. На базе внутриучрежденческих информационных потоков принимаются решения о формировании дальнейших потоков МБО;
• транспортирование МБО должно осуществляться специализированным транспортом, оснащенным системами спутникового слежения и контролироваться всеми участниками процесса, предпочтительно через региональные центры управления (ситуационные комнаты). На этом этапе осуществляется управление потоками МБО по направлениям их окончательного обезвреживания и размещения. Процесс подлежит регистрации в документальном и электронном виде с использованием штрих-кодов и сквозного контроля;
• на этапе размещения МБО основная цель — их обезвреживание, утилизация, захоронение (золошлаковых остатков) и проведение заключительных операций сквозного документарного контроля за санкционированным завершением технологического цикла МБО.

В настоящее время применяется широкий спектр технологий, в той или иной степени решающих вопросы обезвреживания МБО, однако универсальной экологически безопасной технологии пока не существует.

На уровне принятия решения о применении конкретного технологического процесса обезвреживания МБО необходимо осуществлять выбор на основании документально подтвержденной эффективности процесса и минимизации его негативного воздействия на окружающую среду, а также соблюдения требований безопасности обслуживающего персонала.

Внутриучрежденческий уровень.

Схема сбора, транспортирования и утилизации опасных отходов в ЛПУ включает комплекс мероприятий, исполнение которых должно быть документально закреплено за соответствующими конкретными исполнителями (медперсоналом):

• правильная организация мест первичного сбора в отделениях ЛПУ. Места сбора должны быть максимально приближены к источнику образования отходов для облегчения работы персонала и обеспечения простоты и надежности соблюдения санитарноэпидемиологических правил;
• целесообразно предусмотреть наличие комплекта одноразовой упаковки с надежной системой ее герметизации, предварительно определив уровень потребности в такой упаковке, что зависит от профиля отделений и характера собираемых отходов. В настоящее время эту проблему можно решить за счет использования одноразовых пластиковых пакетов, емкостей (контейнеров), надежных элементов (механизмов) их герметизации (с помощью клипс, замков или термического запаивания) и оборотных герметичных контейнеров;
• соблюдение действующих санитарно — эпидемиологических требований безопасного транспортирования одноразовой упаковки с мест первичного сбора отходов до мест их временного хранения и накопления в отделениях. Для этих целей необходимо предусматривать транспортные тележки и контейнеры для временного хранения отходов в отделениях;
• транспортирование отходов из отделений ЛПУ до оборудованной корпусной контейнерной площадки;
• транспортирование заполненных отходами контейнеров до мест переработки и утилизации отходов;
• создание рациональной транспортной сети удаления отходов из ЛПУ;
• оснащение ЛПУ холодильным помещением для временного хранения определенных групп отходов (в том числе пищевых) при температуре окружающей среды выше +150С;
• проведение дезинфекции инвентаря, автотранспортных средств и подразделений ЛПУ на всех этапах транспортирования отходов;
• разработка системы организационных и санитарно-гигиенических мероприятий в случае аварийных ситуаций;
• термическое обезвреживание отходов ЛПУ с применением высокотемпературных технологий и организация вывоза золошлаковых остатков с последующим их захоронением на специальных полигонах.

Информационная структура системы обращения с МБО

Информационная структура, поддерживающая реализацию системы обращения с МБО на территории региона, включает кадастр МБО, элементами которого являются:

• реестр объектов размещения МБО;
• реестр объектов образования МБО;
• банк данных МБО (количественный и качественный составы);
• банк данных наилучших доступных технологий сбора, транспортирования, обезвреживания и утилизации МБО.

Реестры объектов образования и размещения МБО решают задачу учета объектов и контроля за процессом образования МБО, их сбора, временного хранения, транспортирования и обезвреживания. Реестры формируются исполнителями в процессе инвентаризации объектов образования МБО и реализации распоряжения региональной администрации по обращению МБО на территории региона. Данные инвентаризации объектов образования МБО собираются в «одно окно» и актуализируются в реестрах объектов образования и размещения МБО на территории региона.

Принципы функционирования информационной структуры:

• сбор специализированной информации путем проведения инвентаризации на уровне объекта образования МБО;
• интеграция специализированной информации на уровне органов исполнительной власти региона;
• формирование справочных информационных ресурсов органов исполнительной власти региона;
• регламентированное информационное и методическое обеспечение взаимодействия всех уровней обращения с МПО.

На основе регионального технического регламента по обращению МБО на территории региона осуществляются принципы информационного взаимодействия:

• техническое обеспечение обмена информацией между различными блоками регионального кадастра;
• передача специализированной информации с уровня субъекта — участника обращения с МБО на вышестоящие уровни;
• передача справочной информации с районного уровня на нижестоящие уровни.

Основные положения методического взаимодействия предусматривают:

• единый формат сбора специализированной информации;
• унифицированный формат информационного обмена между уровнями обращения с МБО;
• единство справочных информационных ресурсов для всех уровней обращения с МБО на территории региона.

Ожидаемые результаты от реализации Концепции

Основные положения Концепции сформированы на основе практического опыта, полученного при разработке и внедрении системы управления в сфере обращения с МБО в г. Дубне. Реализация данного пилотного проекта позволила систематизировать мероприятия по срокам, ресурсам, исполнителям и формам управления, а также отработать технологические, организационные и экономические аспекты решения проблемы МБО в Московском регионе, как пилотной части настоящей Концепции.

Реализации Концепции приведет:

• к снижению негативного воздействия МБО на окружающую среду в районах осуществления пилотных проектов по формированию региональных систем обращения с ними, уменьшению и локализации негативного воздействия МБО на окружающую среду, улучшению качества окружающей среды, эпидемиологического благополучия населения, снижению уровня внутрибольничных инфекций в ЛПУ;
• формированию трехуровневой централизованной системы обращения с опасными отходами в субъекте РФ (региональной, муниципальной, внутриучрежденческой);
• созданию нормативной и технологической базы для реализации единой государственной и региональной политики в сфере обращения с МБО на всех уровнях управления в субъекте РФ;
• эффективному контролю и мониторингу влияния МБО на состояние окружающей среды и здоровье населения региона;
• содействию создания индустрии и рынка экологически безопасных технологий и оборудования по обезвреживанию МБО;
• созданию и отработке эффективных НДТ по сбору МБО, их транспортированию, переработке, обезвреживанию и ликвидации; накопление опыта для его дальнейшего тиражирования на территории РФ;
• формированию положительного общественного мнения о реализуемой концепции, повышение имиджа органов государственного управления и органов местного самоуправления.

Дополнительный экономический эффект от реализации концепции можно ожидать за счет увеличения налоговых поступлений от хозяйствующих субъектов, участвующих в реализации Концепции.

Для обеспечения функционирования системы управления в сфере обращения с МБО на базе основных положений Концепции необходима разработка Технического регламента (Стандарта) «Обращение с медицинскими и биологическими отходами» и ряд других правовых актов.

Реализация Концепции может быть рассчитана на период с 2014 по 2018 гг. Сроки реализации мероприятий в конкретном регионе (в зависимости от их масштабности и подготовленности) могут установливаться в пределах от 1 до 5 лет.

Для каждого мероприятия следует определить этапы реализации, которые предусматривают: предпроектные исследования, разработку технологической документации, изготовление и закупку оборудования, строительномонтажные работы (новое строительство, реконструкцию, модернизацию, техническое перевооружение), освоение производства и выход на проектную мощность.

В целях принятия неотложных мер по оздоровлению окружающей среды и повышению эффективности использования отходов в Концепции предлагаются первоочередные мероприятия, отличительными особенностями которых являются:

• наибольшая экономическая значимость при минимальных финансовых бюджетных затратах;
• проработанность технических решений;
• выход на проектную мощность в сроки от 1 до 3 лет.

А. Г. Ершов, В. Л. Шубников

Скачать в pdf

Литература

1. Сближение с политикой ЕС по отходам. Краткий путеводитель для стран — партнеров по Европейской политике добрососедства, и России. А. Ньюбауэр (Ecologic) — август, 2007.
2. Доклад Специального докладчика по вопросу о неблагоприятных последствиях перевозок и захоронения токсичных и опасных продуктов и отходов для осуществления прав человека Калина Георгеску, Генеральная ассамблея ООН июль 2011 A/HRC/18/31
3. СанПиН 2.1.7.2790-10 Санитарно-эпидемиологические требования к обращению с медицинскими отходами.
4. Концепция обращения с отходами производства и потребления города Москвы и проект закона города Москвы «Об обращении с отходами производства и потребления города Москвы: утв. постановлением правительства Москвы от 23 марта 2004 г. № 164-пп.
5. Концепция проекта областной целевой программы «Обращение с отходами производства и потребления в Московской области на 2006— 2015 годы».