Неблагоприятная ситуация по утилизации опасных (в том числе медицинских) отходов, сложившаяся в России, ставящая под угрозу экологическую безопасность государства, усугубляется отсутствием экономически эффективных нормативно-правовых, институциональных и организационных условий в области обращения с этими отходами. Начиная с октябрьского номера «ТБО», мы публикуем цикл статей, посвященных экологическим аспектам обращения с опасными (в том числе медицинскими) отходами. Цель публикации — помочь заинтересованным структурам эффективно и грамотно организовать работу с данными отходами на федеральном уровне, создать наиболее оптимальную бизнес-модель управления потоками этих отходов. В очередной статье цикла рассказывается о стратегии реализации современных методов и НДТ, распределении обязанностей и ответственности участников, а также об эффективном и рациональном использование государственных и частных ресурсов при формировании и реализации долгосрочной целевой программе в сфере обращения с медотходами.
Трехуровневая система обращения с медотходами
Организационные мероприятия по сбору, временному хранению, транспортированию и обезвреживанию медицинских отходов (далее — медотходы), а так же сама деятельность по обращению с ними в сфере здравоохранения должны формироваться и планироваться на всех трех уровнях их реализации: федеральном, региональном и внутриучрежденческом. Планы (программы) мероприятий и сформированные на их основе бюджеты всех трех уровней — эффективный способ координации деятельности многочисленных участников в данной сфере деятельности.
Стратегию реализации современных методов и наилучших доступных технологий в сфере обращения с отходами, распределение обязанностей и ответственности участников в данной сфере деятельности, а так же эффективное и рациональное использование государственных и частных ресурсов определяет планирование. Сбалансированная программа действий (далее — программа) должна описывать действия исполнительных органов власти (федеральных, региональных и муниципальных), администрации и персонала учреждений медицинского профиля (далее — учреждение) и хозяйствующих субъектов, осуществляющих свою деятельность в сфере обращения с отходами (далее — операторы).
На федеральном уровне долгосрочная целевая программа (далее — ДЦП) определяет национальные стратегические цели в данной сфере, стимулирование научной и инновационной деятельности, формирование и развитие индустрии для технического и технологического обеспечения учреждений и операторов техническими средствами и оптимизацию ресурсов, требуемых для ее реализации в объеме всей страны.
ДЦП и планы мероприятий на всех уровнях управления отходами учитывают основополагающие принципы Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ) по достижению безопасного и устойчивого управления отходами деятельности в сфере здравоохранения. Данные принципы требуют ответственности и добросовестности от каждого исполнителя при реализации ДЦП и планов мероприятий, при обеспечении финансирования и поддержки деятельности ЛПО и операторов, отдельного учета затрат по обращению с медицинскими отходами. Операторы и учреждения должны нести свою часть ответственности за обращение с отходами при разработке и реализации своих услуг.
В процессе планирования должны решаться шесть задач (ВОЗ, Базельская конвенция и ЮНЕП, 2005 г.):
- Разработка концептуально новых нормативных норм, регулирующих деятельность в сфере обращения с медицинскими отходами;
- Совершенствование практики управления отходами в учреждениях здравоохранения;
- Развитие финансового государственного и частного инвестирования в сферу обращения с отходами для внедрения наилучших доступных технологий (далее — НДТ) и оптимизации ресурсов, привлекаемых государством и обществом для реализации программ в данной сфере своей деятельности;
- Реализация мер по наращиванию научного и технического потенциала, профессиональной подготовки и обучению всех участников деятельности в сфере обращения отходов;
- Планирование, формирование и реализация системы мониторинга на всех уровнях управления медицинскими отходами;
- Снижение уровня воздействия на персонал учреждений, операторов, и окружающую среду деятельности, связанной с обращением с отходами.
Научная деятельность в сфере обращения с отходами, техническое и технологическое обеспечение деятельности учреждений и операторов — новая развивающаяся практически с «нуля» отрасль для российской индустрии и науки. В связи с этим процесс формирования и реализации ДЦП, региональных и муниципальных программ должен включать периодические обновления стратегии с учетом новейших научных разработок и появления новых НДТ.
Планы мероприятий (программы) муниципального уровня, должны быть детализированными, с оценкой финансовых и технических потребностей, перечислением локальных проблем, которые необходимо решить в процессе реализации данного плана, формата информационных баз данных, используемых методов обращения с отходами и имеющихся вариантов их обезвреживания в данном муниципальном образовании. Программа муниципального уровня должна использоваться для формирования программы следующего уровня управления отходами.
Региональным (муниципальным) управлениям здравоохранения, районным и региональные органам Роспотребнадзора и прокуратуре по надзору в части природоохранной деятельности необходимо формирование скоординированной программы управления отходами в данном регионе или муниципальном образовании. В Департаментах (управлениях) здравоохранения и самих ЛПО должны быть определены ответственные лица из состава руководителей, обеспечивающие подготовку программы.
Программа отдельного учреждения должна содержать мероприятия по управлению отходами, которые должны осуществляться в каждом подразделении медицинского обслуживания, с указанием лиц учреждения, ответственных за надлежащее выполнение в каждом месте первичного образования отходов, а также детальным описанием раздельного сбора в соответствии с их классом опасности, безопасных и надежных способах их перемещения внутри учреждения и правилах временного хранения отходов на территории учреждения.
Федеральная долгосрочная целевая программа
1. Цель ДЦП. ДЦП должна основываться на оценке существующих в регионах методов и технологий в сфере обращения отходов. Экспертное сообщество на основе консенсуса должно сформулировать стратегию, определить цели и поставить основные задачи, которые должны быть реализованы в объеме всей страны. В процессе подготовки ДЦП экспертное сообщество должно осуществить общероссийское исследование методов управления, а также применяемых в настоящее время технологий в сфере обращения с отходами. Результаты исследований должны стать основой для составления реалистичной программы управления отходами, развития производственных мощностей формирующегося нового сектора российской индустрии, разработки новых нормативных актов, национальных регламентов и стандартов, планирования объемов финансирования.
Этапы формирования ДЦП. Для формирования реалистичной программы необходима политическая воля руководства страны, поддержка и активное участие всех ветвей власти нашего государства, научного и экспертного сообщества, заинтересованных и ответственных лиц из сферы здравоохранения, промышленности, бизнеса, банковского и страхового сообщества. Этот целевой и многоформатный подход позволит включить в участие все общество для разработки осуществимой и реалистичной политики в сфере обращения с отходами; для установления направлений подготовки новых методологических принципов и стандартов в данной сфере. Предполагается прохождение 8 этапов:
Формирование базиса для реализации политической воли и принятия политических обязательств и ответственности. Для разработки ДЦП необходимо принятие руководством государства политического обязательства по подготовке общенациональной политики в сфере обращения с медицинскими отходами. После этого данная ответственность по подготовке плана делегируется ответственному специально уполномоченному государственному органу, специализированному экспертному и научному совету, включающему в себя федеральных и региональных представителей, общественной организации федерального уровня.
Главным специально уполномоченным государственным органом в формировании ДЦП не может являться министерство здравоохранения, в силу отсутствия в среде медицинского персонала профессионалов в данной сфере деятельности и их особого отношения к отходам, образующихся при оказании ими медицинских услуг, а также Министерство природных ресурсов в лице своих структурных ведомств, так как является контрольно-надзорным органом и будет преследовать свои сугубо ведомственные интересы.
Как вариант можно рассматривать передачу ответственности за формирование долгосрочной целевой программы ТПП РФ. Данная организация имеет огромный опыт и возможности для тесного взаимодействия со всеми ветвями власти государства, такими как министерства, комитеты здравоохранения, коммерческие операторы услуг в данной сфере, общественные организации экологической направленности, профессиональные ассоциации и союзы. Необходимо понять, что процесс реализации принятого руководством страны политического обязательства по совершенствованию сферы обращения с медицинскими отходами повлечет за собой финансовые затраты, и этот этап должен быть профинансирован государством, и только в этом случае национальная долгосрочная целевая программа будет создана.
2. Проведение общероссийского исследования деятельности общества в сфере обращения с медицинскими отходами. Российские ведомства, органы исполнительной власти, органы контроля и надзора, ответственные за вопросы обращения с медотходами, должны иметь информационную базу, действующую в режиме on-line о текущих уровнях образования отходов, гармонизированную с действующей практикой в области управления отходами. Исследование этой сферы деятельности общества необходимо для планирования эффективной национальной программы управления отходами. Для того чтобы данные были всесторонними и исчерпывающими, необходимо организовать движение информации не только от руководителей и официальных лиц, но также и от субъектов, осуществляющих хозяйственную деятельность в данной сфере, научных и экспертных кругов.
Исследование должно включать в себя как объективные наблюдения на местах, так и конференции, опрос руководителей объектов здравоохранения, медицинский и вспомогательный персонал ЛПО, транспортных организаций и предприятий, осуществляющих обезвреживание отходов. Необходимо подготовить линейку стандартизованных анкет для сбора данных с учетом единообразия получения таких данных и специфики организации. Эффективная оценка должна включать в себя:
- реестр существующих организаций здравоохранения (федерального, муниципального подчинения и коммерческого сектора) — его необходимо использовать как базу данных для распределения учреждений в системе здравоохранения по категориям, специализации и предоставляемых ими медицинских услуг при обслуживании населения, количества пациентов и достигнутых стандартов обслуживания, что ляжет в основу научно обоснованных нормативов образования отходов в учреждениях здравоохранения;
- анализ существующего законодательства — небольшая задача в связи с практическим отсутствием нормативных актов, регулирующих деятельность в данной сфере в РФ. Очень важно в процессе подготовки ДЦП спроектировать систему нормативных актов, где концептуально определить объемы и виды поручаемых юридических обязательств, которые должны выполнять государственные органы исполнительной власти, контрольно-надзорные органы и субъекты всех форм собственности, в том числе и физические лица, обеспечивающие безопасное обращение с медицинскими отходами.
- качественная и количественная оценка объемов образования отходов в сфере здравоохранения в общенациональном масштабе — исследование источников образования отходов для сбора необходимых данных о количестве и классах опасности образуемых отходов и проведение сравнительного анализа показателей образования отходов как между учреждениями с различной специализацией, так и регионами. Типизация мест образования отходов с увязкой со специализацией учреждения облегчит процесс соответствующего раздела ДЦП. Сравнение между регионами и муниципальными образованиями по уровню медицинского обслуживания и имеющимися мощностями по обезвреживанию отходов должно продемонстрировать объем «несанкционированных» отходов по сравнению с количеством больничных койко-мест, уровнем занятости койко-мест или количеством амбулаторных больных в день или месяц;
- описание методов деятельности по обезвреживанию медицинских отходов.
Органы исполнительной власти всех уровней в РФ не имеет ясной информации о применяемых методах обезвреживания отходов на территориях своих с убъектов. Сбор этих данных принципиально важен для принятия реалистичных решений о приоритетном вмешательстве государства в соответствии с величиной рисков, вызванных существующими методами. Виды количественной информации, которая может быть получена, включают в себя:
- навыки и знания персонала, занятого обращением с отходами здравоохранения;
- существующие методы обезвреживания медицинских отходов, где главный акцент внимания должен быть обращен на существующий уровень охраны здоровья персонала учреждений и операторов, получаемый при действующих методах сбора, временного хранения, транспортировки и обезвреживания отходов;
- анализ имеющихся программ обучения ответственных сотрудников в органах исполнительной власти всех уровней и в отдельных учреждениях;
- анализ институциональных и контрольных возможностей — данная информация позволит увидеть, как осуществляется, и осуществляется ли, мониторинг и проверка качества безопасного обращения с отходами.
Для данного анализа необходимо разработать образец анкеты для проведения данного исследования. Применимы и другие инструменты для оценки и определения затрат и динамики процесса реализации ДЦП:
- инструмент быстрой оценки обращения с медицинскими отходами (ВОЗ). Это инструмент оценки поможет получить общую картину обезвреживания медицинских отходов на всех уровнях управления (министерство — территориальный орган — учреждение). Инструмент может быть использован для оценки управления, обучения, законодательства, технических и финансовых вопросов, что поможет выявить критические вопросы, которые необходимо решить в рамках ДЦП;
- инструмент оценки обращения с медицинскими отходами (ВОЗ, 2000 г.). Этот электронный инструмент ВОЗ обеспечивает быструю краткую характеристику уровня в обращении с медицинскими отходами на федеральном уровне и основываются на основных, чрезвычайно опасных компонентах потока медицинских отходов;
- расширенный инструмент для анализа затрат (ВОЗ, 2007 г.). Расширенный инструмент для анализа затрат, позволяющий оценить затраты, необходимые для обезвреживания медицинских отходов на специализированных предприятиях на региональном и федеральном уровнях.
3. Разработка Федерального закона «О медицинских отходах». Федеральный закон «О медицинских отходах» будет основой для ДЦП по формированию национальной системы обращения с медицинскими отходами, и обеспечит ее нормативную поддержку. Этот этап включает в себя документ, формулирующий государственную политику основанной на результатах общероссийского исследования, и идентификацию новых практических и методологических принципов, которые необходимо подготовить для ее реализации.
4. Формулирование национальной стратегии обращения с отходами в сфере здравоохранения. Декларируемые намерения должны найти свое конкретное отражение в национальной политике, федеральное руководство и профессиональное сообщество должны превратить цели своей политики в осязаемые для российского общества изменения в сфере обращения с отходами в системе здравоохранения страны. Инструментом для решения данной задачи явиться разработка национальной стратегии реализации ДЦП, которая должна:
- устанавливать цели и средства мониторинга санитарного и эпидемиологического контроля и защиты окружающей среды;
- предоставить оптимальный выбор технологий раздельного сбора отходов в местах их непосредственного образования, с использованием сертифицированной тары, упаковки и инвентаря, безопасной транспортировки и экологически надежных методов обезвреживания на основе наилучших доступных технологий;
- идентифицировать экологически надежные и эпидемиологически безопасные решения для централизованных и локальных систем обезвреживания отходов;
- отражать распределение ответственности между центральными, региональными и муниципальными органами исполнительной власти;
- предлагать методологические принципы для формирования программ обучения ответственных лиц в учреждениях здравоохранения и исполнительных органах власти на муниципальном, региональном и федеральном уровне;
- обеспечивать методологические принципы для настройки системы мониторинга и документооборота при обращении с отходами в сфере здравоохранения;
- составлять план действий для реализации наилучших методик обращения с отходами;
- предлагать инвестиционный план с разбивкой затрат по статьям, обеспечивающие необходимые капитальные, ежегодные текущие затраты и затраты на техническое обслуживание, оцениваемые как необходимые для реализации национальной стратегии.
5. Разработка региональной и межрегиональной политики и методов ее реализации в сфере обращения с медицинскими отходами. Ответственный орган, назначенный и наделенный полномочиями правительством РФ должен идентифицировать ресурсы, необходимые для создания общероссийской системы производственных мощностей обезвреживания медицинских отходов, достаточных и доступных для ЛПО и иных учреждений здравоохранения. В настоящее время возможны к реализации три основных варианта управления обращением отходов в сфере здравоохранения:
- размещение аппаратных мощностей по обработке и измельчению отходов на месте непосредственно в каждом учреждении здравоохранения;
- формирование региональных или межрегиональных мощностей по обезвреживанию медицинских отходов, дополненные локальными мощностями для удаленных ЛПО;
- обезвреживание медицинских отходов на существующих региональных промышленных объектах (МСЗ, цементные заводы, РТС) там, где они существуют.
Каждый вариант имеет свои преимущества и недостатки, и приемлемость каждого варианта должна быть рассмотрена в общероссийском плане. Федеральный или региональные планы должны учитывать местные условия, такие как количество, местоположение, размер и тип учреждений здравоохранения, качество дорожной системы, финансовые и технологические ресурсы, имеющиеся в данном регионе.
6. Формирование законодательства: федеральный стандарт (ФЗ), региональные законы и регламенты, регулирующие сферу обращения смедицинскими отходами. Федеральная ДЦП ляжет в основу последующей законодательной базы, которая будет регулировать реализацию и применение программы. Федеральный закон или стандарт об управлении отходами должен быть основан на общепринятых принципах, содержащихся в различных международных соглашениях, подписанных и ратифицированных Россией.
7. Создание национальной программы образования и профессионального обучения персонала системы здравоохранения и органов исполнительной власти, осуществляющих свою деятельность в сфере обращения медицинских отходов. Для гарантированного достижения необходимых результатов деятельности по формированию национальной системы безопасного обращения с отходами здравоохранения все руководители федерального и регионального подчинения, а так же персонал учреждений, ответственный и задействованный в реализации ДЦП, должны пройти соответствующее обучение в соответствии с утвержденными в ДЦП профессиональными стандартами. Программы обучения в сфере обращения медотходов разрабатываются с учетом того, что обучение должно начинаться с краткосрочных курсов обучения (не менее 72 ч) для персонала и официальных лиц, а затем более длительных курсов (не менее 112 ч) для обучения будущих преподавателей и курсов переподготовки для имеющего уже практический опыт персонала системы здравоохранения. Ответственные органы на федеральном и региональном уровне должны содействовать в подготовке «преподавателей» и аккредитации соответствующих институтов или центров профессионального обучения.
8. Мониторинг исполнения ДЦП «Национальная система обращения с медицинскими отходами». Реализация национальной программы обращения с медицинскими отходами должна рассматриваться как непрерывный процесс с периодическим мониторингом и переоценкой ее составных частей ответственным органом, в том числе министерством здравоохранения, федеральными и территориальными органами Роспотребнадзора, Росприроднадзора, Ростехнадзора и органами Прокуратуры РФ, в части природоохранного надзора.
Необходимо формирование системы регулярного обновления рекомендации по применению НДТ и разработка методов приведения их в соответствие новым российским и зарубежным разработкам в данной сфере. Ответственный орган исполнительной власти за реализацию ДЦП должен основывать свои оценки результатов и динамики на разносторонней системе отчетов учреждений медицинского профиля о реализации программ управления отходами. ДЦП должна включать произвольную систему (генератор случайных чисел) проверок ежегодных отчетов, предоставляемых руководителями учреждений медицинского профиля. Отчеты о недостатках в системе управления отходами должны поступать всем руководителям вместе с рекомендациями по их исправлению.
Производственные участки, предприятия и заводы, осуществляющие обезвреживание отходов, транспортные компании, перевозящие отходы к местам их размещения — операторы, должны регулярно проверяться по т акой же сис теме. Указанные периодические проверки операторов управления отходами должны проводиться как ответственным органом, так и контрольнонадзорными органами, а также собственниками отходов — учреждениями здравоохранения, которые используют их как подрядчиков. Все ведомства также должны требовать в процессе проверок улучшений в области гигиены труда и защиты здоровья персонала при технологических операциях с отходами на всем протяжении их жизненного цикла.
А. Г. Ершов, член Комитета по природопользованию и экологии ТПП РФ, эксперт Технического комитета № 349 «Менеджмент отходов» Федерального агентства по метрологии и стандартизации, эксперт Комитета по вопросам имущественных отношений, землепользования, природных ресурсов и экологии Мособлдумы.
В. Л. Шубников, к. м. н., генеральный директор ЗАО «Экология обращения отходов», эксперт Рабочей группы по разработке модульного ряда автотермических установок типа IMA для обезвреживания медицинских и биологических отходов.